La relación EDUSI-Agenda Urbana Española. Una aproximación metodológica para su evaluación

The relationship EDUSI–Spanish Urban Agenda? A methodological approach for its assessment

Este artículo pone en relación los dos últimos enfoques impulsados por la Unión Europea para canalizar y desarrollar procesos y acciones de desarrollo urbano sostenible en España: las Estrategias Integradas de Desarrollo Urbano Sostenible (EDUSI) y la Agenda Urbana Española (AUE). En el apartado sobre la metodología se explican los fundamentos y criterios utilizados para llevar a cabo la valoración de las EDUSI en base a los objetivos estratégicos de la AUE, a través de 32 casos de estudio y del cuadro de sinergias propuesto por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (MITMA). En los resultados, se detallan las principales características de las EDUSI y de la AUE, comparando sus contenidos y analizando sus sinergias a través de la casuística elegida. Las dos herramientas se dirigen no solo a los sectores urbanos vulnerables, sino también a las ciudades y/o áreas metropolitanas, para permitir estrategias de desarrollo urbano más amplias que aborden cuestiones urbanas a múltiples escalas. En el apartado de discusión, se habla de la vinculación de las EDUSI con la AUE, con particular énfasis en los 32 casos de estudio y, finalmente, en las conclusiones se evidencian las lecciones aprendidas y futuras líneas de investigación.

This paper deals with the two most recent approaches promoted by the European Union to channel and develop sustainable urban processes and actions in Spain: the Integrated Sustainable Urban Development Strategies (EDUSI) and the Spanish Urban Agenda (AUE). The section dedicated to the methodology explains the rationale and criteria used to carry out the comparison between EDUSI and AUE through 32 case studies and the synergy table proposed by the Spanish Ministry of Transport, Mobility and Urban Agenda (MITMA). The Results detail the main characteristics of the EDUSI and the AUE, compare their contents, and analyze their synergies through the chosen case studies. These two tools target not only vulnerable urban sectors, but also cities and/or metropolitan areas to enable broader urban development strategies that address urban issues at multiple scales. The section dedicated to the discussion clarifies the linkage between EDUSI and AUE with particular emphasis on the 32 case studies, and finally the conclusion highlights lessons learned and future lines of research.

Cet article met en relation les deux dernières approches promues par l’Union européenne pour canaliser et développer les processus et les actions de développement urbain durable en Espagne : les stratégies intégrées de développement urbain durable (EDUSI) et l’agenda urbain espagnol (AUE). La méthodologie explique la logique et les critères utilisés pour réaliser la comparaison entre EDUSI et AUE à travers 32 études de cas et le tableau des synergies proposé par le Ministère des Transports, de la Mobilité et de l’Agenda Urbain (MITMA). Les résultats détaillent les principales caractéristiques de l’EDUSI et de l’AUE, en comparant leur contenu et en analysant leurs synergies à travers la casuistique choisie. Les deux outils ciblent non seulement les secteurs urbains vulnérables, mais aussi les villes et/ou les zones métropolitaines afin de permettre des stratégies de développement urbain plus larges qui abordent les questions urbaines à des échelles multiples. Dans la partie discussion, le lien entre l’EDUSI et l’EUA est examiné, en mettant l'accent sur les 32 études de cas et, dans les conclusions, les leçons tirées et les futures lignes de recherche sont mises en évidence.

Este artigo relaciona as duas últimas abordagens promovidas pela União Europeia para canalizar e desenvolver processos e acções de desenvolvimento urbano sustentável em Espanha: as Estratégias Integradas de Desenvolvimento Urbano Sustentável (EDUSI) e a Agenda Urbana Espanhola (AUE). A secção sobre a metodologia explica os fundamentos e critérios utilizados para efetuar a comparação entre EDUSI e AUE através de 32 estudos de caso e do quadro de sinergias proposto pelo Ministério dos Transportes, Mobilidade e Agenda Urbana (MITMA). Na secção dedicada aos Resultados, as principais características do EDUSI e do AUE são detalhadas, os seus conteúdos são comparados e as suas sinergias são analisadas através dos estudos de caso escolhidos. As duas ferramentas visam não só sectores urbanos vulneráveis, mas também cidades e/ou áreas metropolitanas para permitir estratégias de desenvolvimento urbano mais amplas que abordem questões urbanas a várias escalas. A secção dedicada à discussão esclarece a ligação da EDUSI com a EUA, com especial ênfase nos 32 estudos de caso e, finalmente, as Conclusões destacam as lições aprendidas e as futuras linhas de investigação.

Fuente: Autoría propia

Recibido: 19/10/2023

Aprobado: 02/01/2024

La relación EDUSI-Agenda Urbana Española.

Una aproximación metodológica para su evaluación

The relationship EDUSI–Spanish Urban Agenda?

A methodological approach for its assessment

A relação EDUSI-Agenda Urbana Espanhola.

Une approche méthodologique de leur évaluation

La relation entre EDUSI et l'agenda urbain espagnol.

Uma abordagem metodológica para a sua avaliação

Lucas Álvarez-Del Valle

Universidad Politécnica de Madrid

lucas.alvarez@upm.es

https://orcid.org/0000-0003-4956-4547

Federico-Camerin

Universidad de Valladolid

federico.camerin@uva.es

https://orcid.org/0000-0002-8659-3761

Ana Díez-Bermejo

Universidad Politécnica de Madrid

ana.diez@upm.es

https://orcid.org/0000-0001-8524-7501

Iván Rodríguez-Suárez

Universidad Politécnica de Madrid

ivan.rsuarez@upm.es

https://orcid.org/0000-0002-9139-0280

Cómo citar este artículo:

Álvarez Del Valle, L., Camerin, F., Díez Bermejo, A., Rodríguez Suárez, I. (2024). La relación EDUSI-Agenda Urbana Española. Una aproximación metodológica para su evaluación. Bitácora Urbano Territorial, 34(I): 13-26
https://doi.org/10.15446/bitacora v34n1.111690

ISSN electrónico 2027-145X. ISSN impreso 0124-7913. Universidad Nacional de Colombia, Bogotá

[1] Esta investigación es resultado del Convenio de Colaboración entre el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y el Instituto Juan de Herrera (desarrollado a través del Grupo de Investigación en Arquitectura, Urbanismo y Sostenibilidad GIAU+S de la Universidad Politécnica de Madrid) en 2020 y 2021 para la incorporación al “Observatorio de la Vulnerabilidad Urbana” del Informe sobre los planes y programas asociados a las Estrategias de Desarrollo Urbano Sostenible (EDUSI) y su vinculación con la vulnerabilidad urbana en España en el marco de los nuevos retos urbanos. Federico Camerin ha participado en la redacción de este trabajo en el marco del proyecto “La Regeneración Urbana como una nueva versión de los Programas de Renovación Urbana. Logros y fracasos”. Este contrato está cofinanciado por el Ministerio de Universidades en el marco del Plan de recuperación, transformación y resiliencia, por la Unión Europea – NextGenerationEU y por la Universidad de Valladolid.

Contribución de cada autor/a según CRediT: Lucas Álvarez del Valle LAV: 25%; Federico Camerin FC: 25%; Ana Díez Bermejo ADB: 25%; Iván Rodríguez Suárez IRS: 25%. Conceptualización: FC; Curación de datos: IRS; Análisis formal: LAV; Adquisición de fondos: ADB; Investigación: LAV; Metodología: ADB; Administración del proyecto: ADB; Recursos: IRS; Software: IRS; Supervisión: FC; Validación: LAV; Visualización: FC; Redacción – borrador original: LAV y FC; Redacción – revisión y edición: ADB y IRS.

(1) 2024: 13-26

Autores

01_111690

Resumen

Palabras clave: políticas urbanas, gobernanza urbana, enfoque holístico, agenda urbana, fondos europeos

Abstract

Keywords: urban policies, urban governance, urban regeneration, urban agenda, European funds

Resumo

Palavras-chave: políticas urbanas, governação urbana, holistic approach, agenda urbana, fundos europeus

Résumé

Mots-clés : politiques urbaines, gouvernance urbaine, approche holistique, agenda urbain, fonds européens

Antecedentes y Marco Teórico

En la política de cohesión de la Unión Europea (UE) la política de desarrollo urbano ha asumido un papel de mayor relevancia desde finales del siglo XX, sobre todo tras la introducción de un marco normativo reforzado para el desarrollo territorial integrado en el periodo de programación 2014-2020 (Mendez, van der Zwet y Borkowska-Waszak, 2021). Entre otros, el aporte europeo destaca por haber sido decisivo en la consolidación de la visión integrada en la reestructuración de las políticas urbanas de los estados miembros y en el desarrollo urbano sostenible. España se caracteriza por una histórica falta de un cuadro bien definido de política urbana a nivel estatal y autonómico, debido a que el enfoque nacional ha sido tradicionalmente sectorial, centrado en la vivienda y con escasa coordinación a nivel nacional (De Gregorio Hurtado, 2017). Por esta razón, la UE ha jugado un papel desencadenador, ya que ha fomentado la inclusión de los stakeholders en el proceso de toma de decisiones para instaurar prácticas colaborativas y sostenibles (Hernández Aja y García Madruga, 2014). Su influencia ha desembocado en dos formas de encauzar y desarrollar acciones y procesos de desarrollo sostenible integrado: las Estrategias de Desarrollo Urbano Sostenible e Integrado (EDUSI) y la Agenda Urbana Española (AUE) (ver Figura 1). Como describe de Gregorio Hurtado (2010 y 2017), la aplicación de los enfoques y métodos de matriz europea ha conllevado una modificación gradual del marco de la política urbana nacional, periodizada en tres fases distintas correspondientes a los programas implementados por la Comisión Europea.

En primer lugar, como sintetiza Navarro Yáñez (2020), se puso en marcha un enfoque urbano ‘integral’ en barrios desfavorecidos de los programas URBAN I y II, entre 1994 y 2006. En segundo lugar, se propuso el ‘desarrollo urbano integrado’ para crear espacios competitivos a través de ayudas en apoyo de inversiones sostenibles en zonas urbanas (De Gregorio Hurtado, 2017: 406; Nadler y Nadler, 2018) (en el marco de la Iniciativa URBANA entre 2007 y 2013) y, finalmente, se trabajó en el ‘desarrollo urbano sostenible e integrado’ de la Estrategia de Desarrollo Urbano Sostenible e Integrado (EDUSI) dentro del periodo de programación europeo 2014-2020. En esta última, se promovió el cambio del enfoque —que pasa del area-based, ante la vulnerabilidad urbana a primar la competitividad urbana, a la escala municipal (de Gregorio Hurtado, Do Santos Coelho & Baatti Boulahia, 2021: 71-72)— y su aplicación tanto en ciudades como en zonas urbanas tales como conurbaciones y áreas funcionales (Hernández Aja et al., 2021).

En la tentativa de poner en marcha operaciones con un enfoque más holístico que integre la complejidad de las dimensiones socioeconómicas, medioambientales, climáticas y demográficas, tuvieron gran influencia tratados y acuerdos resultados de cumbres internacionales, como el Acuerdo de París de 2015 sobre el Clima y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que introdujo 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). La relevancia de ambos documentos fue recogida por la Nueva Agenda Urbana, resultado de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible ‘Hábitat III’ de 2016, en cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible y cambio climático. La Unión Europea hizo lo propio al desarrollar su propia ‘Agenda Urbana Europea’, acordada en el Pacto de Amsterdam de 2016 (de Santiago-Rodríguez, 2017). España, a su vez, elaboró su propia Agenda Urbana Española (AUE) en 2019, con el fin de convertirla en una ‘política urbana palanca’ para cumplir con los ODS en el horizonte 2030; la agenda fue implementada mediante la elaboración de Planes de Acción de la AUE (de la Cruz-Mera, 2019). Lo destacable, incluso innovador, para el marco de la política urbana en España, es que las EDUSI, implementadas a través de tres convocatorias durante en el periodo de programación 2014-2020 y, concretamente, en los años 2015, 2016 y 2017, han constituido el fundamento básico para, por un lado, desarrollar la AUE y, por el otro lado, fomentar la elaboración de agendas urbanas y sus planes de acción por parte de los municipios españoles que representan el nuevo marco de actuación de regeneración urbana (de la Cruz-Mera, 2019).

Entre las aportaciones de las convocatorias, destacan tres elementos de valor añadido. Primero, el elemento competitivo de las EDUSI ha fomentado la planificación estratégica y el desarrollo de mejores estrategias de las que se hubieran preseleccionado sin una convocatoria abierta. Por el contrario, la movilización y la participación de los ciudadanos y los grupos de interés ha sido más eficaz que en el caso de ciudades preseleccionadas sin convocatoria (Instituto de Estudios Fiscales, 2018). Segundo, muchas autoridades locales tuvieron que replantearse sus planes sectoriales preexistentes para adoptar un enfoque más integrado. De hecho, muchas de las propuestas rechazadas lo fueron por falta de coherencia estratégica o por intentos de ‘camuflar’ proyectos sectoriales como proyectos integrados (Ministerio de Hacienda y Función Pública, 2018). Tercero, según informa Barreiro (2017), la gobernanza informal se ha reforzado bajo varios puntos de vista: en el periodo de programación 2014-2020 se reforzó considerablemente una Red de Iniciativas Urbanas preexistente para promover la creación de redes informales entre las autoridades urbanas de forma más proactiva. Los grupos de trabajo creados en 2016 reunieron a todas las ciudades con estrategias urbanas aprobadas para revisar las experiencias, proporcionando un foro para el debate, el intercambio de buenas prácticas y para alimentar la toma de decisiones formal en el Comité de Seguimiento de las EDUSI. Además, se incrementó la representación de las ciudades en el comité de seguimiento. Por último, los talleres de revisión por pares han contribuido significativamente al aprendizaje compartido y a la creación de redes entre ciudades.

Sobre la base de estas premisas en las políticas de intervención urbana, el presente artículo trata de poner en relación EDUSI con AUE, el primero ya ha concluido sus actuaciones (2014-2020, con financiación prolongada hasta finales de 2023) y el segundo se encuentra en sus fases iniciales (AUE 2019-2030). En el marco de los estudios urbanos, dicha propuesta de análisis es potencialmente relevante ya que las EDUSI se han investigado básicamente como unas operaciones de europeización de las políticas urbanas españolas (de Gregorio Hurtado, Do Santos Coelho y Baatti Boulahia, 2021), como instrumento local para fomentar procesos y acciones de regeneración urbana (Álvarez Del Valle et al., 2022; Suárez-Rodríguez y Tomé-Fernández, 2023) y como estudio para relacionar su vinculación con la condición de vulnerabilidad urbana (Hernández Aja et al., 2021) y formulación de los parámetros de sostenibilidad (Gómez Jiménez, 2017). Las EDUSI siguen siendo estrategias aún en curso de implementación y, por eso, resulta difícil evaluarlas en la actualidad, pues no existen informes sobre su estado de operatividad por parte de sus promotores y del mundo académico. Es por eso por lo que investigar las sinergias entre EDUSI y AUE resulta todavía más relevante en este contexto. Este artículo puede aportar elementos significativos para los agentes involucrados en la implementación futura de intervenciones de desarrollo urbano sostenible e integrado y de planes de acción de la AUE.

Metodología

El artículo analiza la presencia de los distintos objetivos estratégicos de la AUE en las líneas de actuación propuestas en 32 EDUSI, a través de una comparativa entre los Objetivos Específicos de las EDUSI y los Objetivos Estratégicos de la AUE, para establecer sus analogías y puntos de confluencia y divergencia. El punto de partida de este análisis fue el siguiente: la EDUSI es una herramienta concreta promovida por el gobierno español para el reequilibrio territorial de una ciudad, mientras que la AUE tiene un enfoque más holístico, pues traduce objetivos internacionales y europeos más estratégicos a nivel nacional y los implementa a nivel operativo en el contexto municipal a través de sus Planes de Acción Local. En concreto, la AUE exige a las autoridades locales que elaboren un análisis global y multidimensional detallado de su territorio, lo que constituye el paso previo para definir las líneas de acción a implementar en un área específica del municipio, condición exigida para la aprobación de la Agenda Urbana del municipio.

Para poder comparar ambas herramientas, primero se ha realizado el análisis de los contenidos de cada una de ellas a partir de la revisión de los documentos que instrumentan su implementación (Ministerio de Fomento, 2019 y Red de Iniciativas Urbanas, 2015). Luego, se ha realizado un análisis comparativo para entender las innovaciones aportadas por cada herramienta, la continuidad entre sí y las diferencias que presentan.

Seguidamente, se ha establecido la vinculación entre los objetivos de ambas herramientas a partir del cuadro de sinergias propuesto por el MITMA (Hernández-Partal y de Santiago-Rodríguez, 2019), que vincula los seis Objetivos Específicos de las EDUSI con los diez Objetivos Estratégicos de la Agenda Urbana Española (ver Figura 2). Este cuadro de sinergias es la herramienta oficial proporcionada para realizar el seguimiento de las EDUSI y facilitar así la transición de EDUSI a AUE.

Por último, para ilustrar las sinergias, se han seleccionado 32 casos de estudio (ver Figura 5), elegidos entre las capitales de provincias españolas que cuentan con una EDUSI de ámbito municipal y con áreas estadísticas vulnerables según el Catálogo de Barrios Vulnerables de 2011 (Rodríguez, Gómez y Hernández, 2021). Esta selección se justifica por dos razones. En primer lugar, las capitales de provincias españolas son representativas de las principales EDUSI, porque se han dirigido principalmente a áreas funcionales con una población mínima de 20,000 habitantes. En segundo lugar, para acotar aún más los casos de estudio, la decisión de incluir solo capitales afectadas por la presencia de vulnerabilidad urbana significa dar respuesta al estudio que se encuentra en el marco del Observatorio de la Vulnerabilidad Urbana del MITMA, cuyo objeto es el de caracterizar las ciudades vulnerables. En particular, la elección de casos de estudio que cuentan con barrios vulnerables catalogados se justifica por el hecho de que existe una clara voluntad, a nivel europeo e internacional, de priorizar la intervención urbana en aquellos territorios más vulnerables y/o desfavorecidos, tal y como lo han venido haciendo otras herramientas promovidas por parte de la UE a partir de la década de 1990.

Los 32 casos son todos de ámbito municipal; hemos consultado sus Planes de Implementación, publicados en el documento de propuesta de cada una de las EDUSI, donde se describen las líneas de actuación, el objetivo específico escogido y el presupuesto asignado por la propuesta, clasificando las líneas de actuación en función de la Figura 2. Aunque cada línea puede relacionarse con más de un Objetivo Estratégico de la AUE, se ha establecido la condición de asignarlas exclusivamente a aquel con el que tengan una relación más directa y sólida, en base a lo planteado en el cuadro de sinergias proporcionado por el mismo MITMA. Esto condiciona el análisis de la transversalidad de las estrategias debido a la diversidad en el número y tipo de líneas de actuación que hay entre los distintos casos, que van de las seis que tiene la EDUSI de Murcia a las 25 que tiene la EDUSI de Badajoz.

Resultados

Descripción y Contenidos de las EDUSI

El documento que sirve como marco de referencia para el diseño de Estrategias de Desarrollo Urbano Integrado y Sostenible (EDUSI), “Orientaciones para la definición de estrategias de desarrollo urbano sostenible integrado en el periodo 2014-2020” (Red de Iniciativas Urbanas, 2015), recoge los principios en los que deben basarse las EDUSI, los agentes que participan en el diseño, el apoyo a la gestión y la evaluación de estas y la metodología para la elaboración del documento de la estrategia. En este contexto, el contenido de las estrategias está muy reglamentado y se caracteriza por ser un documento, concreto y sistemático, que se elabora anticipadamente para programar y dirigir las actuaciones previstas; tener un carácter estratégico, lo que implica una reflexión a largo plazo sobre la ciudad en su conjunto; definir prioridades, lo que supone una elección y una jerarquización de retos a abordar y de objetivos a alcanzar; tener un componente territorial, es decir, se desarrolla sobre un territorio con actuaciones o proyectos urbanos concretos; y deber integrar las diferentes aproximaciones sectoriales: físicas, ambientales, urbanísticas, económicas, sociales, culturales, etc (Alonso Ibáñez, 2017).

Por lo tanto, los objetivos de la estrategia se deben plasmar en un documento de carácter estratégico que debe recoger la situación de la ciudad (activos, problemas y retos), un análisis DAFO, lo que define unos Objetivos Específicos (OE) y unas Líneas de Actuación (LA) enmarcadas, forzosamente, en alguno de los cuatro Objetivos Temáticos (OT) del Eje 12: Desarrollo Urbano Integrado y Sostenible. También debe recoger los mecanismos de participación llevados a cabo para su elaboración y previstos para su ejecución, así como definir la capacidad administrativa de la que se dispone o la que se pretende crear para su implementación.

Además, la EDUSI debe cumplir con una serie de principios horizontales y transversales que se recogen en el propio Acuerdo de Asociación de España 2014-2020: igualdad entre hombres y mujeres y no discriminación; también con aquellos recogidos en el Reglamento 1303/2013 (Unión Europea, 2013), es decir, desarrollo sostenible, accesibilidad, atención al cambio demográfico y mitigación, y adaptación al cambio climático.

Por último, la EDUSI incorpora un sistema de 22 indicadores que permiten evaluar el grado de consecución de los objetivos en base a lo definido por el Programa Operativo de Crecimiento Sostenible (POCS) 2014-2020. También, la EDUSI debe contar con su propia estrategia de comunicación aplicable durante el diseño, la implementación, el seguimiento y la evaluación.

Entre las 173 propuestas aprobadas (Ministerio de Hacienda y Función Pública, 2018), la aplicación del doble criterio (presencia de áreas vulnerables y ser capital de provincia) redujo a 32 las ciudades seleccionadas. En cuanto a la distribución territorial, las ciudades que presentan EDUSI se encuentran en 15 de las 17 Comunidades Autónomas, únicamente hacen falta las de Navarra y Madrid. Entre las Comunidades Autónomas que no son uniprovinciales, Andalucía es la más representada, con sus ocho capitales de provincia (100%), seguida de Castilla la Mancha (4 de 5, 80%), la Comunidad Valenciana (3 de 3, 100%) y Galicia (3 de 4, 75%). En el otro extremo, las Comunidades Autónomas menos representadas son Aragón y País Vasco (1 de 3, 33%), Castilla y León (2 de 9, 22%) y Cataluña (1 de 4, 25%).

Descripción y Contenidos de la AUE

La Agenda Urbana Española (AUE), al igual que las EDUSI, está concebida como un documento estratégico sin carácter normativo que “apuesta por un modelo urbano deseable hacia el futuro y trata de abanderar una nueva visión del urbanismo” (Ministerio de Fomento, 2019, p. 15). En su elaboración se ha incluido un proceso de participación amplio con grupos de trabajo multidisciplinares que buscaban dar voz a la variedad de agentes públicos y privados implicados en el “desarrollo sostenible de los pueblos y ciudades” (Ministerio de Fomento, 2019, p. 276).

Para ello, la AUE se estructura en cinco contenidos diferentes. Primero, incorpora un diagnóstico de la realidad y los principales problemas que afectan a la sostenibilidad del modelo urbanístico español. Segundo, la parte central del documento está dedicada al modelo de ciudad propuesto a partir de la definición de diez objetivos estratégicos dentro de los cuales se proponen objetivos específicos y líneas de actuación para lograrlos (1: Ordenar el territorio y hacer un uso racional del suelo, conservarlo y protegerlo; 2: Evitar la dispersión urbana y revitalizar la ciudad; 3: Prevenir y reducir los efectos del cambio climático y mejorar la resiliencia; 4: Hacer una gestión sostenible de los recursos y favorecer la economía circular; 5: Favorecer la proximidad y la movilidad sostenible; 6: Fomentar la cohesión social y buscar la equidad; 7: Impulsar y favorecer la economía urbana; 8: Garantizar el acceso a la vivienda; 9: Liderar y fomentar la innovación digital; 10: Mejorar los instrumentos de intervención y la gobernanza). Tercero, cuenta con un sistema de 72 indicadores cualitativos y cuantitativos para facilitar su implementación y, sobre todo, el seguimiento y revisión de sus contenidos. Cuarto, la AUE cuenta con el Plan de Acción para la Administración General del Estado con propuestas concretas para las competencias estatales. Y quinto, la AUE contiene tres fichas (un cuestionario para ayudar en la construcción del diagnóstico, la identificación de agentes y líneas de actuación; un análisis DAFO que ayude a identificar los objetivos estratégicos y una herramienta que ofrece posibles actuaciones para la consecución de dichos objetivos) puestas a disposición del resto de niveles de la Administración Pública y las entidades privadas, la sociedad civil, la academia, etc., para que decidan elaborar su propio Plan de Acción de Agenda Urbana “en el marco de sus necesidades, capacidades y expectativas” (Ministerio de Fomento, 2019, p. 16).

Análisis comparado de ambas Herramientas

Si comparamos los contenidos de las EDUSI y la AUE (ver Figura 3), podemos observar algunas similitudes y diferencias. Las principales similitudes tienen que ver con el carácter estratégico y no normativo de ambas, la inclusión de diagnósticos desde un enfoque integral y su estructura en objetivos (cuatro temáticos para la EDUSI y 10 estratégicos para la AUE). Ambas incluyen, además, un plan para ejecutar la herramienta (de implementación y de acción, respectivamente) y un sistema de indicadores de evaluación y seguimiento.

En cuanto a las diferencias, la principal tiene que ver con la escala de intervención, mientras las EDUSI van dirigidas a municipios o agrupaciones de municipios de más de 20,000 habitantes o agrupaciones de estos, la AUE va dirigida a todos los niveles administrativos y territoriales: Administración General del Estado (AGE), Comunidades Autónomas (CCAA), municipios y otras entidades públicas y privadas que quieran incorporar esta herramienta para elaborar un modelo de intervención estratégica.

Las EDUSI incluyen, además, la identificación de prioridades y objetivos a partir del diagnóstico y la delimitación de un ámbito de actuación, proponiendo así una intervención operativa y práctica de las actuaciones que pueden estar dirigidas a todo un municipio y/o a ámbitos espaciales delimitados. También deben contar con una estrategia de comunicación que facilite la difusión de las acciones y las sinergias entre el municipio y la ciudadanía. Estas medidas no se recogen en la AUE.

Las EDUSI se caracterizan básicamente por ser unos instrumentos de carácter operativo para la canalización de fondos FEDER, mientras la AUE sí tiene una pretensión verdaderamente estratégica (con características divergentes respecto a la Nueva Agenda Urbana o la Agenda Urbana para la UE) y no tanto operativa (que correspondería en su caso a los planes de acción por municipios).

Análisis de las Sinergias de las EDUSI con la Agenda Urbana Española a través de 32 casos de estudio

En este apartado, se han analizado las sinergias entre los diez Objetivos Estratégicos que estructuran la Agenda Urbana Española (AUE) y las Líneas de Actuación (LA) de las EDUSI analizadas (ver Figura 4), que representan los Objetivos Temáticos y Específicos en los cuales se enmarcan. Para ello, y tal y como detalla la metodología, se ha utilizado la tabla elaborada por el MITMA (ver Figura 3).

Este análisis está condicionado por las diferencias de líneas de actuación (LA) entre unas EDUSI y otras, variando entre seis y 25, para un promedio de 14 LA por Estrategia. Además, el presupuesto promedio es de 18,5 millones de euros, aproximadamente y el gasto por cada LA se sitúa en torno a 1,5 millones de euros.

A partir de estas premisas, y desde el punto de vista de las 32 ciudades con EDUSI estudiadas, un total de 21 propuestas se han aprobado en la convocatoria de 2015, mientras que nueve y dos son de, respetivamente, 2016 y 2017. Por lo que respecta al área de intervención, en siete casos el área de intervención es todo el municipio; la mayoría apuesta por una intervención a escala inframunicipal (14 casos), y en 11 casos el ámbito de intervención se enmarca en las dos escalas, porque parte de las actuaciones se dirige a la totalidad del municipio, mientas que otras se centran solo en un área delimitada de menor escala.

En términos de objetivos, por un lado, observamos que todas las estrategias se relacionan con al menos cinco de los diez Objetivos Estratégicos de la AUE, siendo la media la relación con siete de ellos. Entre las cinco EDUSI que menos objetivos tocan (cinco de 10), destacan, por su menor transversalidad y su mayor número de líneas de actuación, Teruel y Ciudad Real, con 16 y 10 respectivamente (Murcia, Salamanca y Castellón tienen cinco, seis y siete, respectivamente).

En el extremo opuesto, relacionadas hasta con nueve de los 10 objetivos de la AUE, destacan Córdoba, Valencia y Sevilla (con 11, 12 y 16 líneas de actuación, respectivamente). En este sentido, se puede concluir que, partiendo de un número mínimo de líneas de actuación (al menos nueve o 10), la transversalidad de la estrategia no está estrictamente condicionada por el número de ellas. Por otro lado, se observa que la distribución de las líneas de cada EDUSI entre los Objetivos Estratégicos de la AUE es bastante equilibrada. Solo en algunos casos, que cuentan con muchas líneas, se produce una mayor concentración de estas en algún objetivo: Oviedo con ocho de 17 líneas (47.1%) y Granada con tres de ocho (38%), relacionadas con el OE2 “Evitar la dispersión y revitalizar ciudad existente”; Cáceres, con cinco de 17 (29.4), relacionadas con el OE5 “Proximidad y movilidad sostenible”; Badajoz con siete de 24 (29.1%), vinculadas al OE6 “Cohesión social y equidad”, y Teruel, con cinco líneas de 16 (un 31.3%), relacionadas con el OE9, “Innovación digital”.

Desde el punto de vista de los Objetivos Estratégicos de la Agenda Urbana Española (ver Figura 4), observamos que el que mayor presencia tiene en el conjunto de las EDUSI, tanto en número de líneas relacionadas (67, 16.4%), como en presupuesto asignado (108’730,290€, 18.9%) es el OE2 “Revitalizar la ciudad existente”. Este se considera representado por alguna línea de actuación en 28 de las 32 EDUSI analizadas, en 21 de ellas lo es por más de una línea, y en 15 de ellas es el objetivo con más presencia (sobresale la ciudad de Oviedo, con ocho líneas de 17).

En el siguiente escalón hay diferencias entre los objetivos que tienen un mayor peso en el número de líneas de actuación asociadas y entre los que tienen un mayor presupuesto. Atendiendo al número de líneas, se observa que, tras el OE2, es el OE9 “Innovación digital” el que tiene un mayor peso (64, 15.7%), en el que se incluyen mayoritariamente líneas incluidas en el OT2 de las EDUSI. Tras este, destacan el OE5 “Proximidad y movilidad sostenible” (59, 16%); el OE7 “Economía urbana” (55, 13.5%) y el OE6 “Cohesión social y equidad” (50, 12.3%). El OE5, aunque ocupa el tercer puesto según el número de líneas, cuenta con un presupuesto amplio, con un porcentaje de 16%. A este le sigue, en lo que se refiere al presupuesto asignado el OE1 “Uso Racional del Suelo” y, por detrás de este, aunque con porcentajes algo inferiores, los Objetivos estratégicos OE6 y OE9.

Como se puede observar a rasgos generales, si bien en lo relativo al número de líneas relacionadas hay una cierta diversidad entre aquellos Objetivos Específicos más centrados en cuestiones físico-espaciales y ambientales, y aquellos relacionados con temas sociales y económicos, en la relación presupuestaria la relación está clara, siendo muy superiores los primeros (OE1, OE2, OE5 y OE4), que llegan a alcanzar hasta un 58% del total del presupuesto del total de las EDUSI.

Por otro lado, los Objetivos Estratégicos con menor presencia o relación con las EDUSI no presentan grandes variaciones entre el análisis presupuestario y el número de líneas: OE3 “Efectos cambio climático”, OE8 “Acceso a la vivienda” y OE10 “Instrumentos intervención y gobernanza”.

En relación con el primero hay que destacar que se trata de un Objetivo Estratégico, bastante general y amplio, que se relaciona con otros objetivos estratégicos y, por lo tanto, esto ha hecho que líneas de actuación que podrían considerarse vinculadas en este objetivo se hayan atribuido a otros como el OE5 o el OE2. En el caso del OE8, hay que considerar el peso de las acciones financiables dentro de la EDUSI, que llevan a que tanto la rehabilitación física de las viviendas como lo programas de acceso puedan considerarse en muchos casos no financiables. Por último, el OE10, que junto al OE9, se relaciona con las acciones del OT2, casi no ha tenido presencia en el estudio de las sinergias. Se han concentrado las líneas de actuación de dicho objetivo temático en innovaciones dirigidas no directamente a la gobernanza, sino a los ámbitos sociales, económicos y medio ambientales presentes en otros objetivos estratégicos.

Discusión

Vinculación con la Agenda Urbana Española

Las EDUSI son anteriores en el tiempo a las AU y la AUE y su vinculación con los objetivos estratégicos de la AUE es ‘virtual’. No hay vinculación estratégica ni determinada entre ambas herramientas, aunque las EDUSI pueden considerarse un antecedente directo de la AUE. De los resultados obtenidos al analizar las sinergias entre los objetivos temáticos de las EDUSI y los objetivos estratégicos de la AUE, encontramos que los segundos, más vinculados a los aspectos de revitalización de la ciudad, el espacio público y los equipamientos y la mejora de la movilidad urbana (OE1 “Uso racional suelo”, el OE2 “Revitalizar ciudad existente” y el OE5 “Proximidad y movilidad sostenible”, son los que, puestos en relación con los primeros (OT), han recibido mayor financiación, con un 50.4% del presupuesto. En cambio, objetivos estratégicos vinculados a la regeneración del parque edificado (OE3 “Efectos cambio climático”, OE4 “Gestión sostenible de los recursos” y OE8 “Acceso a la vivienda”), son los menos financiados, con un 12.4% del presupuesto total. Las acciones relacionadas con la recuperación social y económica (OE6 “Cohesión social y equidad” y OE7 “Economía urbana”) se sitúan en una posición intermedia, con el 23.9% del total. La incorporación de la innovación digital, si bien cuenta con muchas líneas de actuación, supone solo un 11.3% del presupuesto total.

Así, podemos afirmar que las EDUSI trabajan fuertemente algunos de los Objetivos Estratégicos de la AUE, pero no lo hacen de forma significativa en otros. Esto se debe a que, aunque parten de un modelo de diagnóstico integral de los problemas urbanos, son los marcos de financiación europea los que dirigen la inversión hacia unos problemas u otros (ver objetivos temáticos del Eje Urbano 12 en Tabla 2), y su cumplimiento se convierte en prioridad para la actuación, dejando otros objetivos estratégicos de la AUE fuera del desarrollo de las EDUSI. Esto deja en manos de la iniciativa municipal el actuar sobre los objetivos que las complementan, que deberían equilibrar de esta manera el contenido de las EDUSI con un futuro Plan de Acción Local para la implementación de la AUE en sus municipios.

La Agenda Urbana Española en los 32 casos de estudio

También se quiso analizar la existencia de la Agenda Urbana o previsión de que la EDUSI pudiese apoyarse en una Agenda Urbana y su correspondiente Plan de Acción. En el momento de la finalización del informe que da origen a este artículo, esto es, diciembre de 2021, el desarrollo de la AUE en los municipios se encontraba en sus fases iniciales, por lo que la mayoría de las ciudades analizadas carecían de agenda o no la habían comenzado a elaborar (20 de los 32 casos, un 62.5% de la muestra). Una cuarta parte de los casos ya la tenía en funcionamiento (Almería, Málaga, Alicante, Valencia, Salamanca, A Coruña, Pontevedra y Murcia) y cuatro ciudades (12.50%), Barcelona, Castelló, Logroño y Sevilla estaban trabajando en su formalización. Salvo el caso de Barcelona que estaba elaborando una Agenda Urbana propia, el resto de los casos lo hacían bajo la directriz de los Planes de Acción Local de la AUE, promovidos por el MITMA.

En las ciudades donde estaba más avanzada, dicha formalización coincidía con la existencia de estrategias de modelo de ciudad fuertemente consolidadas, como los casos de Málaga o A Coruña, o con ciudades que ya habían definido sus estrategias 2030 a mediados de la década anterior, como Sevilla o Murcia. A estas se sumaba Valencia, que llevaba ya un tiempo desarrollando un importante trabajo para la definición de la Estrategia Urbana València 2030, lo que le valió, al lanzarse la AUE, el reconocimiento del Ministerio, que la distinguió como uno de los proyectos piloto de la AUE, junto con A Coruña.

En otras ciudades, como Salamanca y Logroño, que no tenían una estrategia de ciudad tan consolidada, el proceso de elaboración de Plan de Acción había comenzado, pero todavía se encontraba en sus etapas iniciales. Es importante remarcar que, desde la fecha de finalización del informe (diciembre de 2021), hubo una novedad relevante a nivel nacional para la implementación de los Planes de Acción. Gracias a los 10’750 millones de euros provenientes de los fondos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, impulsado por la UE en 2021 para contrarrestar los efectos de la crisis provocada por la pandemia (MITMA, 2021), el MITMA ha concedido ayudas para la elaboración de 121 proyectos piloto de Planes de Acción Local de la AUE entre 2022 y 2023 en toda España (Hernández-Partal, 2023).

Conclusión

La comparación entre EDUSI y AUE se realiza en un contexto en que se carece de informes pormenorizados sobre el estado operativo de avance de cada EDUSI, que pueden encontrarse, incluso, en su fase final de implementación. Además, del estudio de casos se concluye que la AUE se ha beneficiado de la experiencia de las EDUSI, ya que existe una correlación entre los dos instrumentos. Sin embargo, existe un riesgo real de que la AUE no sea una hoja de ruta para la elaboración de un modelo de ciudad por parte de los líderes públicos y privados por su carácter no normativo y no vinculante. Aun así, la investigación sobre las sinergias entre estas dos herramientas de planificación contribuye a la elaboración de un estado del arte actual sobre las políticas de regeneración urbana desde el marco estatal. El trabajo realizado proporciona un medio para visualizar la transición entre la programación europea de los periodos 2014-2020 y 2021-2027, y para observar las diferencias del enfoque de la programación anterior a 2014, que delimitaba un ámbito urbano preciso, priorizando barrios vulnerables; ahora, en cambio, la delimitación se encomienda a los municipios. La EDUSI introduce un diagnóstico integral a nivel municipal cuya área de intervención puede ser diversa: la ciudad en su conjunto, un ámbito dentro de la ciudad o un barrio, mientras que la AUE no se centra en delimitar ámbitos de intervención, sino que adopta la parte de diagnóstico de la EDUSI con el objetivo de crear una hoja de ruta para intervenir en la ciudad, siendo el marco de ambas herramientas el desarrollo urbano sostenible e integrado.

Entre las futuras líneas de investigación, se podrían encauzar cuatro tipos de acciones. En primer lugar, en términos de gobernanza, a partir de la base de datos recogida para los 32 casos, se sugiere un análisis caso por caso para conocer las acciones concretas llevadas a cabo en cada ciudad, con el objeto de analizar el impacto de las dos herramientas en relación con la regeneración urbana. El siguiente paso, esta vez en términos de políticas urbanas, sería el de analizar comparativamente, en una misma ciudad, ambas herramientas, a partir de la dimensión operativa de las acciones propuestas e implementadas. El tercer paso sería relacionar ambas herramientas de carácter estratégico con instrumentos de planificación urbana vinculantes, desarrollados por el planeamiento urbanístico. Finalmente, habría que analizar de manera pormenorizada los 32 casos de estudio; subdividirlos en una serie pequeña de grupos (representativos de ciertas tendencias detectadas) y describir más detalladamente un caso ilustrativo de cada grupo contribuiría a incrementar el entendimiento del estado de actuación de la tendencia detectada.

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Lucas Álvarez-Del Valle

Arquitecto (2013) y Máster en Planeamiento Urbano y Territorial (2017) por la ETSAM de la Universidad Politécnica de Madrid. Miembro del Grupo de Investigación en Arquitectura, Urbanismo y Sostenibilidad (GIAU+S) de la UPM desde 2018, participa en investigaciones sobre vivienda, regeneración urbana integrada, vulnerabilidad y políticas públicas para el desarrollo urbano sostenible. Desde 2023, también trabaja en el Instituto Torroja de Ciencias de la Construcción del CSIC, en un proyecto vinculado a la rehabilitación energética del parque residencial, la mejora del confort interior de la edificación y la pobreza energética.

Federico-Camerin

Arquitecto-urbanista por la Università Iuav di Venezia (2014), fue investigador en 2014-15 y 2016-17 en la misma Universidad a través de dos becas de investigación anuales en urbanismo. En 2020 consiguió el doble título de Doctor en Arquitectura (Universidad UVA de Valladolid, España) y Ph.D. (Bauhaus-Universität Weimar, Alemania) en el marco del proyecto europeo “urbanHist”. En 2021 fue investigador post-doc en urbanismo en la Università Iuav di Venezia y actualmente es investigador post-doc en el marco del programa nacional español “Margarita Salas” contratado por la Universidad de Valladolid en estancia de investigación en la Universidad Politécnica de Madrid (2022-24).

Ana Díez-Bermejo

Arquitecta, Máster en Planeamiento Urbano y Territorial, candidata a doctora en “Sostenibilidad y Regeneración Urbana”. Miembro del Grupo de Investigación en Arquitectura, Urbanismo y Sostenibilidad (GIAU+S) de la UPM. Sus áreas de investigación se centran en el análisis de las políticas públicas urbanas para el reequilibrio de los territorios en todas las escalas administrativas y en el desarrollo de metodologías para sus análisis desde el punto de vista de los nuevos retos urbanos. Interesada en los estudios urbanos de la implementación de políticas relacionadas con la vulnerabilidad urbana, resiliencia y sostenibilidad urbanas.

Iván Rodríguez-Suárez

Doctor Arquitecto, Máster en Planeamiento Urbano y Territorial, y Especialista en Valoración del Suelo y de la Edificación por la Universidad Politécnica de Madrid (UPM). Profesor asociado del Departamento de Urbanística y Ordenación del Territorio (DUyOT) en la Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid (ETSAM). Miembro del Grupo de Investigación en Arquitectura, Urbanismo y Sostenibilidad (GIAU+S) de la UPM. Sus áreas de investigación se centran en el planeamiento urbano, las políticas de vivienda, los procesos de rehabilitación y la vulnerabilidad urbana.

Autores

Una aproximación metodológica para su evaluación

La relación EDUSI-Agenda Urbana Española.

Una aproximación metodológica para su evaluación

Una aproximación metodológica para su evaluación

(…) la UE ha jugado un papel desencadenador, ya que ha fomentado la inclusión de los stakeholders en el proceso de toma de decisiones para instaurar prácticas colaborativas y sostenibles (Hernández Aja y García Madruga, 2014).

Figura 1. Línea del tiempo de las dos herramientas analizadas por el artículo y sus respectivos antecedentes

Fuente: Elaboración propia a partir de Agenda Urbana Española (Ministerio de Fomento, 2019) y EDUSI (Red de Iniciativas Urbanas, 2015).

Una aproximación metodológica para su evaluación

Una aproximación metodológica para su evaluación

Una aproximación metodológica para su evaluación

Figura 2. Arriba: Objetivos temáticos y específicos del “Eje 12: Desarrollo urbano sostenible e integrado”.

Abajo: Comparación de contenidos entre la AUE y las EDUSI.

Fuente: Elaboración propia a partir de M. Fomento (2019) y Red de Iniciativas Urbanas (2015).

Una aproximación metodológica para su evaluación

Figura 3. Cuadro de sinergias entre Objetivos Específicos EDUSI y Objetivos Estratégicos de la AUE

Fuente: Elaboración propia a partir de “Las sinergias entre la Agenda Urbana Española y otras agendas y estrategias” (Hernández-Partal & de Santiago-Rodríguez, 2019).

El proyecto Escuela Comunidad como productor del espacio urbano en Bogotá

Figura 4. Listado de las EDUSI analizadas, ordenadas por Comunidad Autónoma (CCAA)

Fuente: Elaboración propia a partir de las propuestas EDUSI de cada ciudad.

El proyecto Escuela Comunidad como productor del espacio urbano en Bogotá

Una aproximación metodológica para su evaluación

El proyecto Escuela Comunidad como productor del espacio urbano en Bogotá

Figura 5. Relación de Objetivos Estratégicos de la AUE con la EDUSI según nº de líneas (y porcentaje sobre el total) y presupuesto (y porcentaje sobre el total) de los Planes de Implementación EDUSI

Fuente: Elaboración propia según asignación a partir del Plan de Implementación de la EDUSI y las sinergias con la Agenda Urbana Española definidas por el MITMA.

El proyecto Escuela Comunidad como productor del espacio urbano en Bogotá

El proyecto Escuela Comunidad como productor del espacio urbano en Bogotá